Kamu işletmelerinin özelleştirilmesinin analitik incelenmesi

Abstract

Bilindiği gibi son yıllarda, dünyadaki uygulamalara paralel bir biçimde, Türkiye'de de çok sayıda kamu işletmesi özelleştirme programına alınmıştır. Hükümet tarafın dan bir tür yeniden yapılanma ( restructring ) olgusu olarak değerlendirilen bu olay, dünyanın en geniş kapsamlı özelleştirme programlarından birisidir. Böylece, Türkiye'de 233 sayılı Kanun Hükmünde Kararname çerçevesinde faaliyet gösteren kamu iktisadi teşebbüsü, bağlı ortaklık ve iştiraklerden 45 tanesi özelleştirme programına alınmıştır. Bu sayılan türdeki kamu kuruluşları Türkiye'nin sanayi üretiminin yaklaşık % 40' ını ve sabit sermaye yatırımlarının ise % 60'ını gerçekleştirmektedirler. 45 kamu kuruluşunun özelleştirilmesi amacıyla 1986 yılında bir "özelleştirme ana planı" hazır lanmış bulunmaktadır. Bu master planda özelleştirmenin temel amaçları üst düzeydeki bürokratlardan elde edilen bilgilere ve isteklere göre saptanmış bulunmaktadır. Böylece, Türkiye'deki özelleştirme olgusunun temel hedefleri şöyle saptanmıştır : - Ekonomide serbest piyasa kurallarına işlerlik kazandırmak, verimliliği arttırarak ekonomik büyümeyi hızlandırmak, - Sermayenin tabana yayılmasını teşvik etmek, - Sermaye piyasasının gelişmesini sağlamak, - Kamu iktisadi teşebbüslerinin neden olduğu bütçe üzerindeki yükü ortadan kaldırmak. 1986 yılında yürürlüğe giren 3291 sayılı Yasa ise, özelleştirme programını, prosedürünü ve uygulamaya yönelik VI diğer konuları düzenlemektedir. Bu yasa özelleştirme ile ilgili olarak alınacak kararlarda kamu iktisadi teşebbüsleri için Bakanlar Kuruluna; bağlı ortaklık, müessese, işletme, işletme birimi ve iştirakler için ise Yüksek Planlama Kuruluna yetki vermektedir. Bu yasa uyarınca bir kamu kuruluşunun özelleştirilmesine karar verildiğinde, kuruluşun tüm ya da kamuya ait olan hisseleri Toplu Konut ve Kamu Ortaklığı İdaresine devredilir. Böylece, özelleştirilecek kamu kuruluşu 233 sayılı KİT Yasası hükümlerine tabi olma maktadır. Daha önce uzmanlık alanlarıyla ilgili bakanlıklara bağlı olan KİT'ler, 3291 sayılı yasa uyarınca Toplu Konut ve Kamu Ortaklığı İdaresinin yönetimine geçmektedirler. Böylece, özelleştirme programına alınan kamu kuruluşlarıyla ilgili olarak tüm yetkiler Toplu Konut ve Kamu Ortaklığı İdaresine verilmiş bulunmaktadır. Özelleştirme programına alınan kuruluşlar içinde ilk olarak TELETAŞ halka arz yoluyla özelleştirilmiştir. Bu kuruluşun özelleştirilmesi sırasında uluslararası özelleştirme kurallarına uyulduğunu söyleyebiliriz. Ancak, daha sonra uygulamaya konulan diğer özelleştirme programları için aynı şey söylenemez. Bilindiği gibi, bir kaç ay önce ANSAN (An kara Gıda, Meşrubat, Meyve Suları Sanayii ve Ticaret A.Ş.) ile MEDA (Meşrubat Dağıtım ve Ticaret A.Ş.) şirketlerindeki T.C. Ziraat Bankasının yaklaşık % 88 oranındaki payı, blok satış yöntemiyle Coca-Cola şirketine devredilmiş bulunmak tadır. Yine son zamanlarda USAŞ (Uçak Sanayi A.Ş.) İskandinavya Hava Yolları (SAS Service Partner) Şirketine blok satış yöntemiyle satılmıştır. En son olarak ise, BHT (Boğaz içi Hava Taşımacılığı) şirketi ise Aer Lingus adlı bir yabancı şirkete satılmış bulunmaktadır. Şimdiye kadar uygulamaya konulan ve yukarıda kısaca durumları açıklanan, kamu kuruluşlarından sadece TELETAŞ'ın hisse senedi ihracı yoluyla halka satılması, özelleştirme ile ilgili uluslararası öncelikler ilkesine uygun bulunmaktadır. Yani, bu yöntemle sermayenin tabana yayılması ve sermaye piyasasının gelişmesinin teşvik edilmesi gibi önceliklere uyulmuş bulunmaktadır. Ancak, diğer dört kamu işletmesinin blok satış yöntemiyle yabancı şirketlere satılması uygulamaları kamuoyunda ve basında şiddetle kritik edilmektedir. Bu açıklanan nedenlerle, özelleştirme olgusu son yıllarda Türkiye'de en çok tartışılan bir konu olmuştur, Altı bölümden oluşan bu çalışmamızda, özelleştirme olgusunun ekonomik etkileri üzerinde durmaktayız. Çalışma mızın kısa bir özetini ise, aşağıdaki biçimde anlatabiliriz, İlk bölümde, devletleştirme olgusunun temel dayanağı olan "doğal tekeller" (natural monopolies) konusu ele alınarak, iktisadi devlet teşekküllerinin bir tür ekonomik analizi yapılmaktadır. Böylece, mikro ve makro ekonomi ile kamu ve refah ekonomilerinin temel ilkelerinden yararlanılarak, kamu işletmelerinin etkinlik analizini yapmaya çalışmaktayız. Bu bölümde ortaya konulacak olan etkinlik kriter leri, tezimizin bir anti tezi olmasının dışında, ayrıca özelleştirmenin başarı durumunun karşılaştırılması yönünden de önem taşımaktadır. Bu nedenle, kamu işletmelerinin ekonomik teorisinin analitik bir anlatımına ağırlık vermeye çalıştık. Bilindiği gibi, bir mal ya da hizmetin kaynak kullanımında etkinliği sağlayacak biçimde, en düşük maliyetle üretilebilmesi için, ilgili firmanın ölçek büyüklüğünden yararlanmaya olanak verecek büyüklükte kurulması gerekmek tedir. Ancak, bir firmanın ölçek büyüklüğünden (economics of scale) ya da ölçek ekonomilerinden yararlanabilmesi ise, o firmanın tekel pozisyonunu sağlayabilmesiyle olanaklıdır. Örneğin, Türkiye'deki üç otomobil fabrikasının ölçek büyük lüğünde kurulmaması nedeniyle, üretim maliyeti oldukça yük sektir. Ancak, bu üç fabrika tek bir otomobil fabrikası biçiminde kurulsalardı, üretilen otomobilin maliyeti oldukça düşürülebilecekti. Bu örnek çok sayıda mal ve hizmet için geçerli olup, en çok devletin, kamu işletmelerinin ve belediyelerin sundukları hizmetler için uygulanmaktadır. Şöyle ki genel bütçe, katma bütçe ve yerel yönetimler tarafından sunulan hizmetlerin tamamına yakın bir bölümü sıfır marjinal maliyetle ya da azalan maliyet koşulları altında üretilmektedir. Bu nedenle, üretimin teknik özelliklerinden kaynaklanan ve doğal tekel kurulmasını gerektiren bu koşullarla dışsal ekonomiler konusu, bu bölümde analitik bir biçimde ele alınacaktır. Özelleştirme tezimizin antitezi olan, kamu işletme lerinin etkinliği ile ilgili analizi, ikinci bölümde daha farklı yaklaşımlarla test etmekteyiz. Şöyle ki, uygulamada kamu işletmelerinde karar almayı belirleyen çok sayıda fak tör, bu işletmelerde etkinliği önemli ölçüde azaltmaktadır. Bu bakımdan, özel işletmeler için geçerli olan, kâr maksmizasyonu ilkesinin kamu işletmelerine uygulanamaması, etkinlik analizleri yönünden önemli sorunlar yaratmaktadır. Gerçekten, kamu işletmelerinin yöneticilerinin ya da bürokratların kâr motifi ile hareket edememeleri, ya da etki alanlarını genişletmek istemeleri (dairelerini büyütmek ya da çalıştırdıkları personel sayısını artırmak gibi) kamu sektöründe önemli savurganlıklara yol açmaktadır. Öte yan dan, kamu işletmeleri tarafından üretilen mal ve hizmetlere politikacıların da ayrı bir talebinin olması, etkinlik sorunlarını daha da artırmaktadır. Bilindiği gibi, politi kacıların kamu hizmetlerine olan talebi piyasa talebinden son derece farklı bir biçimde açıklanmaktadır. Politikacılar kamu işletmelerinin ürettiği mal ve hizmetleri tüketmek için değil, fazla oy maksimizasyonunu sağlamak amacıyla talep etmektedirler. Bu nedenle, politikacılar tüketmedikleri mal ve hizmetlerin finansmanı amacıyla, kamu işletmelerine bütçeden mali destek sağlarlar. Politikacılar sağladıkları bu mali desteğin karşılığını ise, kamu işletmelerinin sundukları mal ve hizmetlerin fiyatının düşürülmesi ve seçmenlerine istihdam sağlaması biçiminde talep ederler. Böylece, kamu hizmetler inin ' ve malların tüketicilere daha düşük bir fiyattan sunulması sonucu olarak, politikacılar oy maksimizasyonu biçimindeki amaçlarına kolayca ulaşmış olurlar. Buraya kadar ki kısa açıklamalarımız, kamu işletmelerinde etkinlik koşullarının nasıl bozulduğunu açıkça göstermektedir. Öte yandan, yine aynı bölümün son kısmında ise, kamu hizmetlerinden kişilerin bedava yararlanma (free rider) motivasyonları nedeniyle, etkinlik koşullarının daha da bozulmakta olduğunu açıklamaktayız. İkinci bölüm, kamu ve özel sektördeki karar alma mekanizmalarının özlü bir karşılaştırmasıyla tamamlanmaktadır. üçüncü bölümde, özelleştirmenin alternatifi olan devletleştirme olgusu ele alınmakta olup, II'nci Dünya Savaşı sonrası yaygın bir biçimde gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerde görülen bu eğilimin, ortaya çıkış nedenleri üze rinde durulmaktadır. Bu bölümde devletleştirmeye yol açan ideolojik, ekonomik ve diğer nedenler ele alındıktan sonra, iktisadi devlet teşekküllerinin ortaya çıkışı konusu anlatılmaktadır. İktisadi devlet teşekküllerinin sayılarındaki artış eğilimi, ekonomik etkinliklerinin giderek artmasının nedenleri, 1970'li yıllarda karşılaştıkları önemli ekonomik sorunları ve dolayısıyla, özelleştirme yaklaşımlarının gün deme gelişi gibi konular özlü bir biçimde anlatılmaktadır. Bilindiği gibi, özelleştirme denildiğinde, genellikle iktisadi devlet teşekküllerinin, kamu iştiraklerinin ve bağlı ortaklıkların özel sektöre ve halka satılması anlaşılmakta dır. Ancak, devletin genel ve katma bütçesi ile sunulan eğitim ve sağlık gibi bazı kamusal mal ve hizmetlerin de, bazı gelişmiş ülkelerde ve Türkiye'de özelleştirildiği görülmektedir. Bu nedenle, söz konusu mal ve hizmetlerin ya da kamusal malların Kıt'a Avrupası ülkelerindeki sosyalizasyonuna ilişkin uygulamalar da bu bölümde anlatılarak, özelleştirme programlarının başarısının" ölçülmesinde yararlanılacak kriterler ortaya konulmaktadır. Bu bölümün sonunda ise, özelleştirme olgusu ekonomik faydaları ve sakıncaları yönünden bir tür değerlendirmeye tabi tutulmakta dır. Özelleştirme olgusunun uygulanmasına yönelik politika araçları ise, dördüncü bölümde ayrıntılı bir biçimde ele alınmaktadır. Bu nedenle, önce özelleştirme ile ilgili olarak, başvurulması gerekli olan ekonomik kriterin saptanması konusunu açıklamaktayız. Tüketici refahının maksimize edilmesi biçiminde saptanan bu tür bir ekonomik kritere uygun düşecek olan, çeşitli özelleştirme yöntemleri de yine özlü bir biçimde bu bölümde anlatılmaktadır, özelleştirmede et kin fiyatlama politikasının uygulanmasına ilişkin yöntemler ise, kâr marjı fiyatlaması ve perakende fiyat endeksi (RPI-X) alt başlıkları altında açıklanmaktadır. Ancak, fiyatlama politikasının özelleştirme programlarının başarısı üzerindeki önemli etkileri nedeniyle, ayrıca sosyal amaçlı fiyatlama teknikleri de ele alınmaktadır. özelleştirme olgusunun başarılı bir biçimde uygulanmasının önemli bir koşulu olan, serbestleştirme ya da kamu tekellerinin uğraşı alanlarının liberalize edilmesi ile ilgili konular da, yine dördüncü bölümde ele alınmaktadır. Bu olgu önce, bir tür özelleştirme yöntemi olarak açıklanmış olup, daha sonraki açıklamalarımda ise, konu AET ve OECD ülkeleri yönünden ele alınmaktadır. Böylece, kamu tekellerinin uğraşı alanlarına özel sektör firmalarının herhangi bir kısıtlamaya tabi tutulmaksızın kolayca girebilmelerine ola nak sağlayan uygulamalar anlatılmaktadır. Böylece, taşıma cılık, PTT hizmetleri, Bankacılık ve Sermaye Piyasaları, Radyo ve Televizyon yayıncılığı ile enerji sektörleriyle ilgili serbestleştirme uygulamaları çeşitli OECD, AET ül keleri ve Türkiye yönünden ele alınmıştır. Bu bölüm, serbestleştirme olgusunun temel bir değerlendirilmesi yapılarak tamamlanmaktadır. Çalışmamızın beşinci bölümünde ise, özelleştirme olgusunun uygulamaya yönelik sorunları, yapısal ve teknik özellikleri yönünden ele alınmaktadır. Bilindiği gibi, dün yanın bir çok ülkesinde özelleştirmeye yönelik girişimler, daha uygulamanın başlangıç aşamasında başarısızlıkla sonuçlanmaktadır. Gerçekten, özelleştirmeye yönelik (bürokratik yapı, milliyetçi eğilimler ve ideolojiden kaynaklanan) si yasal, yönetsel ve ekonomik sorunlar çözülmeden, uygulamaya konulacak olan özelleştirme programlarından fazla bir şey beklenmemelidir, öte yandan, özelleştirme uygulamasının zamanlaması, programların içeriğinin saptanması ve önceliklerin tutarlı bir biçimde belirlenmesi gibi teknik düzeydeki sorunlar da, özelleştirme programlarının başarı şansını azaltmaktadır. Bu açıklanan nedenlerle, özelleştirme programlarının uygulamaya konulmasından önce, yukarıda sayılan yapısal ve teknik nitelikli sorunların çözüme kavuşturulma sı gerekmektedir. Kamu işletmelerinin mülkiyetinin özel sektöre devre dilmesi, çoğu kez özelleştirme işleminin ekonomik anlamda başarılı olduğunu göstermeyebilir. Şöyle ki, çok sayıdaki ülkede kamu işletmeleri yüksek fiyatlarla özel sektöre satılmış olup, özelleştirme sonunda ülke ekonomilerinde ciddi sorunlarla karşılaşılmıştır, örneğin, ölçek ekonomilerinden vazgeçilmesi nedeniyle üretim düzeyi düşmüş, ya da özelleştirme sonunda fiyatlar yükselmiş bulunmaktadır, öte yandan, kamu işletmelerini satın alan bazı özel firmalar tekelci eğilime girmektedirler. Bu anlatılan nedenlerle, devletin yine özelleştirme sonrası piyasada ortaya çıkacak olan ve aksak rekabete yol açacak olan eğilimleri kontrol altına alması gerekmektedir. Tam rekabet kurallarına işlerlik kazandırmaya yönelik açıklamalarımız ise, bu bölümün sonunda yer almaktadır. Altıncı ve son bölümde ise, Türkiye'de ve dünyanın çeşitli ülkelerinde uygulanmakta olan özelleştirme programları hakkında açıklayıcı bilgiler verilmektedir. Bu bölüm de, Cumhuriyetin daha ilk yıllarında benimsenen ancak, uzun bir süredir uygulamaya konulamayan çeşitli özelleştirme girişimlerinin geçirdiği aşamalar anlatılmaktadır. Gerçekten, tek ve çok partili dönemlerde ve özellikle liberal hükümetler tarafından desteklenmesine karşın, özelleştirme girişimleri bir türlü uygulamaya konulamamıştır. Ancak, uygulama konusunda kesin adımlar 1984 yılından sonra atılmış olup, 2'si KİT (Petkim ve Sümerbank); 8'i bağlı ortaklık ve 35'i kamu iştiraki olmak üzere, 45 kadar kamu kuruluşu özelleştirme programına alınmış bulunmaktadır. Bu çalışmamız tamamlandığı sırada TELETAŞ, ANSAN, MEDA, USAŞ ve Boğaziçi Hava Taşımacılığı adlı kamu iştirakleri ve bağlı ortaklıklar özelleştirilmiş olup, bunlardan ilki halka arz yoluyla ve diğerleri ise, blok satış yöntemiyle yabancı şirketlere devredilmiş bulunmaktadır. Bu bölümde ayrıca, dünyanın en büyük özelleştirme olgusunu yaşayan İngiltere uygulaması ile gelişmekte olan ülkelere örnek olarak Jamaika uygulaması anlatılmaktadır. Çalışmamızın sonuç kısmında ise, normatif teoriden yararlanarak, özelleştirme olgusunun genel bir değerlendirilmesi yapılarak, ulaştığımız sonuçlar vurgulanmaktadır.